Проблемы с цепочками поставок, изменение климата, геополитическая напряженность и технологическая конкуренция (особенно на рынках электромобилей и полупроводников) поставили под сомнение идею глобальной свободной торговли. В результате все больше стран и международных организаций внедряют интервенционистские решения, включая промышленную политику.
Промышленная политика – это государственная поддержка (финансовая и нефинансовая) предприятий, направленная на повышение эффективности или достижение структурных изменений. Её можно разделить на общую и селективную (адресную). Первая охватывает поддержку всей экономики без предоставления преференций отдельным отраслям. Она реализуется, например, посредством продвижения отечественной продукции, инвестиций в инфраструктуру и поддержки инноваций на предприятиях всех секторов.
В свою очередь, селективная промышленная политика благоприятствует так называемым стратегическим отраслям и даже отдельным компаниям-лидерам (что, по мнению критиков, искажает рыночный механизм).
Растущая важность промышленной политики
В последние годы значение промышленной политики во всем мире растёт. Правительства всё чаще вмешиваются в экономику, чтобы защитить стратегические секторы и поддержать технологическую трансформацию в условиях глобальной конкуренции. Геополитическая нестабильность (российская агрессия на Украине, израильско-палестинский конфликт и соперничество США и Китая), пандемия и глобальная инфляция усиливают необходимость государственного вмешательства в промышленность.
Как отмечают Анна Ильина, Джейла Пазарбазиоглу и Мишель Рута из Международного валютного фонда, в 2023 году страны мира осуществили 2500 мер промышленной политики. Две трети этих мер были направлены против иностранных субъектов. Почти 50% мер были приняты крупнейшими экономиками: Европейским союзом, США и Китаем. Стоит подробнее рассмотреть промышленную политику этих игроков.
Срединное царство и технологическая трансформация
Китай развивается на совершенно ином уровне, чем развитые страны. Однако уже много лет он упорно стремится превратиться из мировой фабрики в глобального технологического лидера. Его промышленная политика направлена, прежде всего, на стимулирование инноваций и экологически чистого производства в важнейших секторах китайской экономики.
В Китае примером широкомасштабной промышленной политики является программа «Сделано в Китае 2025», запущенная в 2015 году. Программа направлена на укрепление инноваций, развитие экологически безопасного производства и повышение конкурентоспособности китайских компаний. Она охватывает ключевые секторы экономики, такие как информационные технологии, робототехника, авиация, железнодорожный транспорт, биотехнологии и производство современных материалов.
Одна из целей программы «Сделано в Китае 2025» — превратить Китай в мирового лидера по экспорту автомобилей. Хотя ранее страна уступала Японии по этому показателю, по данным за 2023 год она вышла на первое место. В 2023 году Китай экспортировал 4,91 млн автомобилей, в то время как предыдущий лидер, Япония, продала за рубеж «всего» 4,42 млн. Доля Китая на рынке электромобилей особенно значительна. Китайская компания BYD даже обогнала американскую Tesla по продажам этих инновационных автомобилей.
Китайские власти также поддерживают развитие ключевых секторов посредством субсидий, программ НИОКР и субсидированных кредитов. Обширный внутренний рынок и спрос со стороны растущего среднего класса Китая создают дополнительные стимулы. Конкуренция со стороны таких компаний, как BYD, представляет собой серьёзную проблему не только для Tesla, но и для европейских, особенно немецких, автопроизводителей.
Поднебесная стремится стать мировым лидером в области современной промышленности и инноваций. Однако её главными преимуществами остаются традиционно низкая стоимость рабочей силы и либеральное экологическое регулирование (выбросы CO2 ). В то же время на Западе экологические требования и другие нормы (например, трудовые права) гораздо более строгие. В результате конкуренция между западными и китайскими компаниями далека от честной игры.
Промышленная политика – разные подходы, разные цели
Промышленная политика в ЕС, США и Китае имеет много общих черт (акцент на инновации, экологию, независимость и поддержку отечественных предприятий). Однако не стоит забывать о различиях в целях и методах поддержки. Как отмечает Людовик Субран, главный экономист Allianz SE, в журнале International Politik Quarterly, в США до 43% государственных вмешательств в промышленную политику направлены на обеспечение национальной безопасности.
В ЕС этот показатель составляет всего 18%. Сообщество уделяет больше внимания поддержке и повышению конкурентоспособности, развитию стратегических секторов, а затем повышению устойчивости к кризисам, обеспечению безопасности цепочек поставок и управлению изменением климата.
Surban также подчёркивает тенденцию государственной поддержки отдельных компаний, а не всей экономики или, по крайней мере, отдельных отраслей. Например, в 2023 году в США до 51% субсидий направлялось конкретным компаниям, тогда как в ЕС этот показатель составил 23%. Таким образом, мы наблюдаем усиление селективной (адресной) промышленной политики с акцентом на поддержку ключевых отечественных игроков.
Аналитик также отмечает, что субсидии (будь то субсидии компаниям или целым отраслям) часто вызывают ответную реакцию со стороны стран-конкурентов. Его анализ показывает, что введение Китаем новой субсидии приведёт к ответной реакции ЕС в 92% случаев и США — в 71% случаев (в течение одного года).
В свою очередь, Китай отреагирует на субсидию ЕС в 87% случаев, тогда как на субсидию США – только в 8% (также в течение года). Поддержка отечественных компаний или отраслей, считающихся особенно важными, часто вызывает ответную реакцию со стороны конкурирующих стран. Это можно рассматривать как войны субсидий, в которых страны реагируют на «враждебные» действия друг друга. Это усиливает игру с нулевой суммой, в которой глобальное благосостояние никак не улучшается.
К сожалению, эта игра требует значительных средств: например, в 2023 году одни только субсидии поглотили 3,7% ВВП Германии, 0,9% Франции и «всего» 0,3% в ЕС-27. Рост издержек ставит вопрос об альтернативных, более эффективных и дешёвых формах государственной поддержки промышленности.
Плюсы и минусы промышленной политики
Однозначно оценить промышленную политику практически невозможно. Её положительные стороны включают в себя поддержку развития страны и содействие структурным преобразованиям (включая смягчение последствий изменения климата), а также экономическую независимость перед лицом угроз со стороны авторитарных и тоталитарных государств (Россия, Китай).
Более того, как отмечают Анна Ильина, Джейла Пазарбазиоглу и Мишель Рута в своем анализе Международного валютного фонда, промышленная политика оправдана в той мере, в которой она служит исправлению сбоев рынка. Он должен основываться на анализе затрат и выгод и поддерживать конкуренцию на рынке.
На практике промышленная политика, особенно в её избирательной (целевой) форме, к сожалению, часто игнорирует эти аспекты. Чрезмерное вмешательство государства приводит к переключению предпринимателей с экономических мотивов на политические. Это чревато нерациональным распределением ресурсов и внедрением принципа «око за око» в международной торговле. Это также создаёт серьёзную угрозу конкурентоспособности.
Целенаправленная промышленная политика также рискует подчинить экономические цели электоральному циклу. Действительно, анализы указывают на корреляцию между количеством мер промышленной политики и предстоящими выборами.
Вместо избирательных мер и чрезмерного протекционизма, более эффективным долгосрочным решением являются нейтральные рыночные меры, поддерживающие всю экономику. Небрежное применение промышленной политики может привести к нерациональному распределению ресурсов и росту издержек, а также создать угрозы для конкурентоспособности и ухудшению международных отношений.
Читайте на тему: Тревожная пауза: почему мировая экономика находится на перепутье
